Droit constitutionnel - Partie 2 - titre 1 -suite

Droit constitutionnel - Partie 2 - titre 1 -suite
S2
2012/2013

Chapitre 3 : La IVème République (1946-1958)

Faut-il reprendre la IIIème République ou changer de régime ? Le Gouvernement Provisoire de la République Française décida de consulter le peuple pour trouver une solution. L’idée développée est qu’il s’agissait de mettre en place une Assemblée Constituante en vue d’établir un nouveau système politique. 

La mise en place de la IVème République

Les électeurs furent convoqués pour un référendum le 21 octobre 1945 afin d’élire d’une part, une Assemblée, et d’autre part répondre à deux questions. La première question posée demandait aux électeurs s’ils voulaient que l’Assemblée élue à ce jour soit constituante. Cette question permettait de savoir si les électeurs souhaitaient un retour aux Institutions de la IIIème République ou la mise en place d’un nouveau régime. En cas de réponse négative, l’Assemblée élue devait faire office de Chambre des Députés. En cas de réponse positive, la IIIème République était définitivement abolie et l’on devait changer de régime. 
Une deuxième question était posée : si le corps électoral avait répondu oui à la première question, on demandait aux électeurs s’ils approuvaient que les pouvoirs publics soient, jusqu’à la mise en vigueur de la nouvelle Constitution, organisés conformément au projet de loi cité. Une réponse négative faisait de l’Assemblée Constituante une Assemblée au pouvoir constitutionnel illimité tandis qu’une réponse positive aboutissait, au contraire, à limiter les pouvoirs de l’Assemblée. Le général de Gaulle se montrait favorable à une double réponse positive, à savoir, l’établissement d’un nouveau régime mais avec des pouvoirs constituants limités. Les socialistes comme les démocrates-chrétiens appelaient également à voter deux fois de manière positive. Les communistes appelaient à voter oui puis non pour la seconde question donc pour des pouvoirs constituants illimités. La droite proposait aux électeurs de voter non à la première question pour maintenir la IIIème République mais, au cas où s’imposait une réponse positive, elle désirait que l’Assemblé Constituante soit dotée de pouvoirs limités. Le résultat du référendum fut favorable de loin à un changement de Constitution mais, en revanche, la réponse favorable à une limitation des pouvoirs de l’Assemblée Constituante fut moins large. Le projet qui limitait les pouvoirs de l’Assemblée Constituante devient la loi du 2 novembre 1945. Cette loi apparaissait comme une Constitution provisoire : elle organisait pour le pays un régime parlementaire avec une seule Assemblée et avec une seule personne à la tête de l’exécutif. Au bout de 6 mois, un projet de Constitution fut élaboré par l’Assemblée Constituante : c’est le fameux projet du 19 avril 1946 adoptée par 309 voix et 289. On reprenait dans ce projet les grandes lignes de la loi du 2 novembre 1945 en innovant sur quelques points : le projet organisait un régime d’Assemblée avec une Assemblée unique où le président de la République comme le Président du Conseil devaient être choisis par l’Assemblée Nationale qui approuvait, en outre, la nomination des ministres. Le général de Gaulle s’est opposé à ce projet avant de démissionner le 21 janvier 1946 en exprimant clairement que « le régime exclusif des partis a reparu, je le réprouve. Mais à moins d’établir par la force une dictature que je ne voudrais pas et qu’il sans doute tournerait mal, je n’ai pas les moyens d’empêcher cette expérience. Il me faut donc me retirer ». Ce projet va échouer : le corps électoral le rejette dans une proportion de 53% contre 47%. Il était donc nécessaire d’élire une nouvelle Assemblée ce qui fut fait le 2 juin. Le 16 juin 1946, pour influencer les débats, le général de Gaulle prononce son discours de Bayeux, mais celui-ci n’eut pas vraiment d’incidence sur le travail de l’Assemblée Constituante. Celle-ci modifia le précédent projet dans le sens souhaité par le Mouvement Républicain Populaire. Cette Constitution fut approuvée par les électeurs le 13 octobre 1946 mais ils ne s’étaient pas déplacés en masse : seulement 35% du corps électoral adopta la Constitution. Cette Constitution fut promulguée le 27 octobre 1946 et donne naissance à la IVème République. Léon Blum disait que l’« on sortait du provisoire pour entrer dans le précaire ». 

Les principes de la Constitution du 27 octobre 1946

Le 27 octobre 1946 est la date de promulgation de la Constitution mais celle-ci n’entre en vigueur que le 16 janvier 1947 à la suite de l’élection du premier président de la IVème République à savoir Vincent Auriol. La Constitution de 1946 est précédée d’un préambule dans lequel il est fait référence à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 mais aussi à de nouveaux principes économiques et sociaux. L’énonciation de ces principes est assez confuse : il s’agit pour l’essentiel de légaliser les décisions et les avancées sociales résultant de la libération. C’est ainsi que se trouvent consacrer l’égalité entre les sexes, le droit à la sécurité sociale, le droit de grève, le droit des travailleurs de participer à la détermination collective des conditions de travail et à la gestion des entreprises mais aussi le principe des nationalisations. Dans ce même préambule, il est rendu hommage à l’œuvre de la IIIème République à travers les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République même s’ils ne sont cependant pas clairement énoncés. Ce préambule a acquis aujourd’hui une grande importance : il fait partie du droit positif alors que la question de la normativité des principes énoncés se posait à cette époque. La Constitution comporte 106 articles et met en place un régime parlementaire rationnalisé en essayant de remédier à l’instabilité de la IIIème République en apportant des remèdes aux mécanismes de la responsabilité gouvernementale et de la dissolution. Ce texte a été critiqué notamment par Jean Jacques Chevalier qui considérait que « la Constitution était certes rationnelle mais elle n’était pas raisonnable ». Beaucoup considèrent que c’est la plus mauvaise Constitution qu’est connue la France. Le problème est que l’on a voulu faire du neuf avec du vieux : on n’a pas totalement rompu avec les difficultés de la IIIème République. Il n’est pas étonnant qu’on aboutisse à une situation quasi identique avec une forte instabilité ministérielle.


Les organes constitutionnels
On observe, au regard de la Constitution, des différences de dénominations par rapport à la IIIème République mais la répartition des pouvoirs est identique.

Le pouvoir législatif 
Le Parlement est toujours bicaméral. On va cependant modifier les appellations : la Chambre des Députés et le Sénat sont remplacés par l’Assemblée Nationale et le Conseil de la République. Il y a néanmoins une différente substantielle : contrairement à la IIIème République, le bicamérisme est inégalitaire. L’article 13 de la Constitution en atteste puisqu’il dispose que « l’Assemblée Nationale vote seule la loi, elle ne peut déléguer ce droit ». L’Assemblée Nationale est élue pour 5 ans à la représentation proportionnelle au suffrage universel direct. Elle dispose de la totalité des pouvoirs du Parlement puisqu’elle maîtrise entièrement la procédure législative mais a également la possibilité de renverser seule le gouvernement soit en votant la censure ou en lui refusant la confiance lui étant demandé. 
Le Conseil de la République est, pour sa part, élu pour 6 ans : il participe au choix du chef de l’Etat et à la désignation des membres de certains corps à savoir le Conseil Supérieur de la Magistrature, le Comité Constitutionnel et l’Assemblée de l’Union Française. Le Conseil de la République ne vote donc pas la loi et n’a pas la possibilité de mettre en jeu la responsabilité du gouvernement. Il s’agit uniquement d’une Chambre de réflexion dépourvue de pouvoir réel : elle a simplement un rôle consultatif. La Réforme Constitutionnelle du 7 décembre 1954 va modifier cette situation en permettant à nouveau à la Chambre Haute de participer au travail législatif notamment en rétablissant le système de navette entre les deux Chambres. Reste que l’Assemblée Nationale conservera le dernier mot et que le Conseil de la République n’a pas la possibilité de bloquer un texte si l’Assemblée y est favorable.

Le pouvoir exécutif 
Il est bicéphale avec un président de la République et un président du Conseil à la tête du gouvernement. Le président est élu pour 7 ans par les deux Chambres réunies en Congrès, il est irresponsable politiquement et ne peut être mis en accusation que pour haute trahison. Il y aura sous la IVème République deux présidents : Vincent Auriol (1946-1953) et René Coty (1953-1958). Le président de la République dispose de très peu de pouvoirs : il représente l’Etat, signe les textes, promulgue les lois et nomme les hauts fonctionnaires. Ce n’est pas lui qui dispose du droit de dissolution : ce droit appartient au président du Conseil. Son seul vrai pouvoir réside dans le choix du président du Conseil. 
Le président du Conseil apparait comme le personnage principal de l’exécutif et a une triple fonction : celle de chef de l’exécutif, de chef du gouvernement et de chef de la majorité parlementaire. C’est lui qui dirige la politique du pays, et qui engage la responsabilité du gouvernement devant l’Assemble Nationale. Il dispose d’un pouvoir réglementaire et il contre signe les actes du chef de l’Etat. 

La pratique constitutionnelle 

Le dysfonctionnement des institutions 
La caractéristique de la IVème République est que le Parlement dispose de davantage de pouvoirs que le gouvernement : il y a ici une inégalité dans les rapports de forces.

Des rapports de force déséquilibrés entre les pouvoirs 
Le Parlement a la possibilité de procéder à des interpellations des ministres ce qui contraint le gouvernement à être sans cesse sous pression. Les ministres sont convoqués par l’Assemblée Nationale qui demande des explications sur la politique engagée par ces derniers. Les réponses du ministre concerné sont suivies d’un débat puis d’un vote qui a souvent pour conséquence de déstabiliser le gouvernement. Comme sous la IIIème République, le pouvoir des commissions est extrêmement fort : elles ont la possibilité de bloquer le vote des textes. L’Assemblée a la possibilité d’engager la responsabilité du gouvernement cependant, à la différence de la IIIème République, des mécanismes de rationalisation ont été apportés. La mise en jeu de la responsabilité du gouvernement est réglementée : lorsque la question de confiance est posée par le président du Conseil, le vote ne peut intervenir qu’après un délai obligatoire de 24h et le gouvernement ne peut être renversé qu’à la majorité des membres qui composent l’Assemblée Nationale. Il s’agit ici de tenir compte de la composition initiale de l’Assemblée Nationale. Les mêmes règles sont applicables pour la motion de censure. A l’inverse, le pouvoir exécutif ne dispose pas véritablement de moyen d’action contre le Parlement : le pouvoir de dissolution existe dans les textes mais les conditions de son application sont très strictes si bien qu’il est d’un usage extrêmement difficile. Aucune dissolution n’est possible dans les 18 premiers mois de la législature et il faut, par la suite, deux crises ministérielles en 18 mois pour que la dissolution puisse s’exercer. Il faut ajouter que cela n’est possible que si la confiance a été refusée à la majorité absolue. Les moyens d’actions des gouvernements sont d’autant plus limités que, juste après leur formation, ils ont pris l’habitude de demander à l’Assemblée Nationale la confiance alors même que rien ne l’exige dans la Constitution. La Constitution prévoit que le président du Conseil soit choisi et investi personnellement par l’Assemblée Nationale à la majorité absolue des membres. Une fois investi, le président du Conseil est nommé par le président de la République. Les coalitions étant fragiles, les présidents du Conseil personnellement investit ont pris l’habitude de soumettre leur gouvernement à l’Assemblée Nationale afin de solliciter un vote de confiance à la majorité des suffrages exprimés sur la composition du gouvernement : c’est ce que l’on va appeler le système de la double investiture inauguré par Paul Ramadier le 27 janvier 1947. Cette pratique n’a fait qu’accroitre la suprématie de l’Assemblée Nationale sur l’exécutif et à ancrer le régime dans un régime d’Assemblée. Avec la réforme constitutionnelle du 7 décembre 1954, cette pratique est modifiée : on décide de tenir compte de la pratique mais en allégeant l’exigence de vote. Désormais, le président du Conseil devait présenter devant l’Assemblée Nationale son programme et son gouvernement en sollicitant l’investiture (la sienne et celle du gouvernement) à la majorité simple conformément à l’article 8 de la loi constitutionnelle ce qui paraissait plus facile à obtenir. La réforme, en réalité, ne servit à rien : la pratique subsista ne serait-ce que par le fait que des négociations étaient entamées avec les partis.

L’instabilité gouvernementale

L’IVème République a connu 24 gouvernements. On dénombre deux causes essentielles à cette instabilité gouvernementale.
- Les gouvernements prirent l’habitude de se retirer dès lors qu’ils étaient mis en minorité sur des projets alors même qu’un vote de défiance n’était pas intervenu.
- La rationalisation du régime que l’on a tenté d’opérer reposait sur l’existence de coalitions solides et stables. Les partis (Mouvement Républicain Populaire, socialistes et communismes) qui s’étaient engagés dans la résistance avaient, dans la période 1945-1946, affirmés leur volonté de gouverner ensemble. Mais ce tripartisme sera rompu à partir de 1947 c’est à dire dès l’instant où les communistes partiront du gouvernement à la suite de la naissance des désaccords entre les alliés et l’URSS. C’est Paul Ramadier qui va décider de leur révocation. La survenance de la troisième force, à savoir les radicaux et les modérés, a complétement modifié cette logique dès lors qu’ils apparaissent comme des nostalgiques de la IIIème République et qu’ils se montrent indisciplinés. A partir de cette époque, on retombe dans la situation de la IIIème République avec l’impossibilité d’obtenir une majorité durable : le Mouvement Républicain Populaire se désolidarise systématiquement des socialistes. Le régime au total correspond bien à la IIIème République : on a affaire à un régime d’Assemblée avec une emprise totale du Parlement sur le gouvernement. Comme sous la IIIème République, on va recourir à la technique de la délégation législative des pouvoirs alors même que l’article 13 de la Constitution l’interdit. Pour contourner cet article, la loi du 17 août 1948 dite Loi André Marie va initier la pratique de la loi-cadre. L’article 6 de cette loi dresse une liste des matières « ayant par nature un caractère réglementaire ». Si le législateur intervenait dans ces matières, l’exécutif était libre d’abroger ou de modifier les dispositions en question par décret en Conseil des Ministres pris après avis du Conseil d’Etat. Il s’agissait, en prétextant le caractère réglementaire de certaines matières, de procéder à une délégation des pouvoirs. Le procédé paraissait conforme à la Constitution mais était douteux : si les délégations étaient limitées dans le temps et dans les domaines, elles pouvaient être acceptables. En revanche, tel n’était pas le cas pour les délégations générales et illimitées dans le temps qui permettaient une immixtion permanente de l’exécutif. C’est ce que va confirmer l’avis du 6 février 1953 rendu par le Conseil d’Etat. On revient alors au procédé de décrets lois plus limités dans leur domaine. On peut reprendre la formule d’André de Laubadère : « on est passé des pleins pouvoirs aux demis décrets lois ».


L’échec de la IV République 

La crise algérienne porte un coup définitif à la IVème République. Le 15 avril 1958, le gouvernement présidé par Felix Gaillard donne sa démission en raison de la politique menée en Algérie. Une solution doit être trouvée mais un gouvernement de gauche est exclu dès lors que les communistes ne peuvent pas en faire partie et seul un gouvernement de droite est possible. Georges Bidault, pressenti comme président du Conseil, refuse de constituer un gouvernement et René Pleven, qui est ensuite choisit, ne parvient pas à en constituer un. Après plusieurs semaines de crise, on semble trouver la personne adéquate avec Pierre Pflimlin qui a la réputation d’être un homme d’autorité ce qui, dans le principe, lui permet de mener une politique libérale en Algérie. Néanmoins, il n’obtient pas réellement un consensus : le 13 mai, une insurrection éclate en Algérie. Le pays est plongé dans une grave crise politique : des comités de salut public se constituent, des grèves sont déclenchées notamment par les syndicats pour soutenir le gouvernement en difficulté. Pflimlin ne parvient pas à se maintenir et est contraint de démissionner le 28 mai. Pour combler le vide institutionnel, René Coty fait appel au Général de Gaulle pour présider le Conseil. Ce dernier avait fait savoir qu’il était prêt à assumer les fonctions de président du Conseil mais tout en posant une exigence : il ne veut pas être soumis à la procédure de l’investiture par l’Assemblée Nationale. Le 1er juin 1958 après sa déclaration d’investiture et une discussion à laquelle il ne participe pas, il est finalement investi par l’Assemblée Nationale par 329 voix contre 224. On peut dire que la plupart étaient favorables à l’arrivée de De Gaulle au pouvoir sauf, pour l’essentiel, les communistes. Dès son investiture, il demande au Parlement de lui accorder les pleins pouvoirs : on semble assister à une répétition de la période qui a suivi la IIIème République. La loi du 3 juin 1958 intervient en ce sens et met fin à la IVème République.